鐵路改革：基于統(tǒng)分結(jié)合的網(wǎng)運分離

“十三五”期間，鐵路發(fā)展、改革的挑戰(zhàn)與機遇并存，并將迎來“史上最佳”改革時間窗口。網(wǎng)運合一、高度融合的網(wǎng)運關系是導致當前鐵路一系列其他深層次問題的根源，“基于統(tǒng)分結(jié)合的網(wǎng)運分離”是解決“路網(wǎng)宜統(tǒng)”與“運營宜分”矛盾的現(xiàn)實方案。鐵路綜合改革的“四步走”路徑能夠確保改革與發(fā)展、穩(wěn)定的有機統(tǒng)一。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

日前，國務院常務會議原則通過《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，以交通大動脈建設支撐經(jīng)濟社會升級發(fā)展，并要求中國鐵路總公司（以下簡稱鐵總）推進自身改革，在鐵路建設發(fā)展中發(fā)揮關鍵作用。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

鐵路改革作為我國全面深化改革事業(yè)的重要組成部分，現(xiàn)在既面臨著全方位的挑戰(zhàn)，也面臨著前所未有的機遇。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

2013年3月，國家鐵路局與中國鐵路總公司成立，鐵路系統(tǒng)實現(xiàn)了政企分開，邁出了鐵路改革的第一步。但當前鐵路在網(wǎng)運關系、現(xiàn)代企業(yè)制度、混合所有制、投融資體制、中長期債務處置等方面仍存在一系列深層次問題，影響到鐵路持續(xù)健康發(fā)展。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

“十三五”時期，是全面深化鐵路改革的最佳時間窗口，應盡早明確全面深化鐵路改革目標與路徑，以統(tǒng)分結(jié)合的網(wǎng)運分離為突破口，在上述鐵路改革等關鍵問題上取得突破，形成“權(quán)責明確、統(tǒng)一開放、競爭有序、監(jiān)督有力”的鐵路經(jīng)營與監(jiān)管體制。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

全面深化鐵路改革時機已經(jīng)成熟8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

當前，全面深化鐵路改革的時機已經(jīng)十分成熟。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第一，十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“市場在資源配置中起決定性作用”“混合所有制”“網(wǎng)運分開”等論斷為全面深化鐵路改革提供了行動指南。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第二，十八屆三中全會以來，電力、通信等行業(yè)的全面深化改革取得了很好的成果，特別是通信領域成立鐵塔公司的共享競合模式，已經(jīng)成為國企改革重組的三大范式之一，而國外鐵路“上下分離”或“分割、民營化”改革，這都為我國全面深化鐵路改革提供了很好的經(jīng)驗借鑒。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第三，近年來鐵路快速發(fā)展，2015年鐵路運營里程達到12.1萬公里，鐵路已從能力限制型轉(zhuǎn)為基本適應經(jīng)濟社會發(fā)展，為“十三五”鐵路改革提供了堅實的物質(zhì)基礎。這也是前幾次改革所不具備的。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第四，長期以來，我國鐵路發(fā)展水平滯后，鐵路改革難以突破，二者相互制約，最終導致的一系列深層次問題難以解決，倒逼我國鐵路必須進行綜合改革，全國人民和鐵路廣大干部職工對改革寄予了很高期望，構(gòu)成了全面深化鐵路改革的民意基礎。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第五，“十三五”期間鐵路仍將保持快速發(fā)展勢頭，鐵路發(fā)展所需人員增量正好減弱甚至消除改革帶來的人員安排壓力，能夠妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關系。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

基于“統(tǒng)分結(jié)合的網(wǎng)運分離”8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

形成鐵路綜合改革方案8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

當前鐵路發(fā)展與改革面臨路網(wǎng)與運營的關系問題、投融資體制改革、混合所有制、現(xiàn)代企業(yè)制度、中長期債務處理、公益性補償機制、改革的保障機制、改革的目標與路徑八大關鍵問題。其中，網(wǎng)運合一、高度融合的網(wǎng)運關系是導致當前鐵路一系列其他深層次問題的根源。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

一方面，以保證運營安全、提高運營效率為目標，“路網(wǎng)宜統(tǒng)”；另一方面，以提高運輸服務質(zhì)量、有效引入競爭為目標，“運營宜分”。在網(wǎng)運合一的條件下，“路網(wǎng)宜統(tǒng)”與“運營宜分”的矛盾不可協(xié)調(diào)。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

“基于統(tǒng)分結(jié)合的網(wǎng)運分離”能夠處理好“路網(wǎng)宜統(tǒng)”與“運營宜分”之間的矛盾，該方案的基本思路包括兩方面。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

一是路網(wǎng)作為鐵路行業(yè)乃至全社會的基礎設施，由國有企業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、建設與管理，充分發(fā)揮鐵路作為基礎設施服務社會的功能。路網(wǎng)公司的主要職能包括路網(wǎng)建設與維護、列車運行圖編制與銷售、以列車為對象的調(diào)度指揮。為保證鐵路運輸市場競爭公平性，可在條件成熟時禁止路網(wǎng)公司直接面向貨主與旅客提供服務，使其只能為運營公司服務才能創(chuàng)造自身價值。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

二是網(wǎng)運分離條件下，社會資本投資鐵路運營領域的門檻降低，投資意愿增加。眾多運營公司以全國統(tǒng)一的鐵路網(wǎng)絡為基礎，主要職能是直接為旅客和貨主提供運輸服務，運營作為競爭性業(yè)務將徹底放開。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

在統(tǒng)分結(jié)合的網(wǎng)運分離體制下，鐵路路網(wǎng)與運營各司其職。它不僅堅持了鐵路運輸統(tǒng)一集中指揮的原則，保證路網(wǎng)基礎設施的完整性與運輸?shù)母咝裕夷軌驅(qū)崿F(xiàn)政企分離，有利于引入公平競爭機制，保證客、貨運營公司的市場性與靈活性，為鐵路發(fā)展混合所有制、解決中長期債務等深層次問題創(chuàng)造有利條件，最終形成將鐵路一系列深層次問題統(tǒng)籌考慮、全面解決的綜合改革方案。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

鐵路綜合改革的“四步走”路徑8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

鐵路改革牽涉多方利益，如何確保改革與發(fā)展、穩(wěn)定的有機統(tǒng)一，是鐵路改革中的重大問題。為此，“基于統(tǒng)分結(jié)合的網(wǎng)運分離”應選擇如下“四步走”改革路徑。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第一步即改革準備階段。主要包括深化貨運改革、推進鐵路客運改革、開展鐵路資產(chǎn)清查工作。關于貨運改革與客運改革，其目標應是在鐵總體制下成立若干貨運中心、客運中心，以厘清行車（路網(wǎng)）與貨運、客運（運營）的業(yè)務與資產(chǎn)邊界。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第二步即運營業(yè)務公司化階段。由鐵總及各鐵路局以交叉持股的形式，將上述貨運中心、客運中心全部孵化為若干個貨運、客運類運營公司。作為鐵總與各鐵路局全資的有限責任公司，這些公司在初期將成為干線運輸?shù)母偁幹黧w，中期將成為鐵總與鐵路局框架內(nèi)實現(xiàn)網(wǎng)運分離的推動力量，中遠期將成為融資平臺甚至成為上市公司，從而為采用市場手段推進改革創(chuàng)造有利條件。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第三步即網(wǎng)運分離階段。將鐵總及鐵路局孵化出的運營公司推向市場甚至成為上市公司，并允許各類社會資本舉辦運營公司。這一階段仍要充分發(fā)揮鐵總作為現(xiàn)有體制的積極作用，并以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)來獲得股權(quán)變現(xiàn)，從而實現(xiàn)鐵路混合所有制，而股權(quán)變現(xiàn)亦可用來償還鐵路巨額債務。如此，不僅能使鐵總與鐵路局作為股東能夠充分享受網(wǎng)運分離改革紅利以提高其參與鐵路改革的積極性，而且還能夠在未來的混合所有制改革進程中充分發(fā)揮市場主體作用。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

第四步即路網(wǎng)整合階段。在將運營業(yè)務從鐵總剝離之后，在全國范圍內(nèi)實施路網(wǎng)整合，將鐵總重組為中國鐵路路網(wǎng)（集團）股份有限公司，實現(xiàn)路網(wǎng)統(tǒng)一。條件成熟時，如果可實現(xiàn)中鐵路網(wǎng)公司整體上市，那么未來鐵路基建所需資金均可由該公司從資本市場直接融資獲得。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

上述“四步走”改革路徑與當前進行的鐵路貨運改革緊密銜接，而且將網(wǎng)運分離、實施混合所有制、中長期債務處置等問題結(jié)合在一起全面解決，其特點是將頂層設計與摸石過河有機結(jié)合起來，對于安全、平穩(wěn)、持續(xù)地推進鐵路改革具有重要的現(xiàn)實意義。8Hx大陸橋物流聯(lián)盟

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