將帶動我國東中西協調發展的連云港設為直轄市再思考

近年來，中央領導高度關注和重視連云港。習近平總書記在2009年4月20日視察連云港時指出：“孫悟空的故事如果說有現實版的寫照，應該就是連云港在新世紀后發先至，構建新亞歐大陸橋，完成新時代的西游記。”李克強總理在2008年8月22日視察連云港時指出：“連云港是江蘇沿海地區發展的龍頭，同時又連中啟西，是我國沿海地區和中西部地區形成良性互動的一個重要戰略支點，具有輻射中原腹地獨特的港口優勢和發展優勢。依港興市、陸海聯動，對于開拓增長空間、促進區域協調發展十分重要。”時任總書記的胡錦濤在十七大召開期間參加江蘇代表團討論時說：“連云港的位置重要，是涉及全局的問題。連云港的建設不僅要看到附近的幾個省，中亞國家也關注歐亞大陸橋。”時任總理的溫家寶在2007年元旦視察連云港時說：“連云港市南連長三角、北接渤海灣，隔海東臨東北亞，又通過隴海鐵路連貫中西部地區乃至中亞，是連接東西南北的紐帶，在我國區域經濟協調發展中具有重要戰略地位。連云港，小而言之，是帶動蘇北發展的龍頭；大而言之，可以帶動全省的發展；再大一點，從全國區域范圍看，可以帶動經濟協調發展。”所以，連云港市是帶動我國東中西區域協調發展的龍頭城市。但是，連云港市又是我國沿海發達地區的“經濟洼地”，其對中西部腹地的引擎作用不強，單靠連云港市自身的力量建成真正承擔帶動東中西協調發展重任的龍頭城市是很困難的。因此，建議將連云港與日照、臨沂、徐州、宿遷五市合并，設立連云港直轄市。I6I大陸橋物流聯盟

將帶動我國東中西區域協調發展的龍頭城市連云港設為直轄市，關系到中央與地方、省與省、省與市、市與市的關系，關系到國家和地方經濟、政治、社會、生態的發展，必須進行深入的分析和研究，特別是要分析其利弊，提出全面的建設性意見。筆者在《大陸橋視野》2013年第5期刊登的《將新亞歐大陸橋東橋頭堡連云港設為直轄市的戰略構想》一文的基礎上進行再思考，提出幾點補充意見。I6I大陸橋物流聯盟

設立連云港直轄市是推進“新四化”、實現中國夢的必然要求I6I大陸橋物流聯盟

黨的十八大后，習近平總書記提出了實現中華民族偉大復興的中國夢，李克強總理提出了大力推進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“新四化”要求。要實現中華民族的偉大復興，就必須實現我國中原、關中和西域的復興；要推進“新四化”，就必須改革創新我國行政區劃和行政管理體制，促進區域協調發展。因此，設立連云港直轄市既是改革我國行政區劃和行政管理體制的必然要求，也是推進“新四化”、實現中華民族偉大復興的中國夢的必然要求。I6I大陸橋物流聯盟

1.設立連云港直轄市是落實《全國主體功能區規劃》的戰略舉措I6I大陸橋物流聯盟

2011年6月9日國務院公布了《全國主體功能區規劃》，確定了全國“兩橫三縱”的城市發展戰略格局，將以新亞歐大陸橋東橋頭堡連云港、日照為中心城市的東隴海地區確定為國家重點開發區域，要求“強化連云港港口、產業的一體化發展，增強對隴海蘭新沿線地區的輻射作用，建設臨港產業基地和國際性海港城市”。全國“兩橫”與“三縱”軸相交的沿海城市有四個：上海、連云港、天津、香港，內陸城市也有四個：西安、鄭州、重慶、武漢。在八大節點城市中，唯獨連云港市既不是中央直轄市，也不是副省級城市，連云港的城市發展與其節點城市的地位不相稱。因此，將連云港市設為直轄市，是深入貫徹《全國主體功能區規劃》，將連云港、日照打造成我國沿海中部中心城市和新經濟增長極的必然要求和戰略舉措。I6I大陸橋物流聯盟

2.設立連云港直轄市是推進我國行政區劃和行政管理體制改革的有益嘗試I6I大陸橋物流聯盟

我國現行的中央、省（區、市）、地（州、市）、縣（市、區）、鄉（鎮）五級政府和34個省級行政區劃單位，主要是在以戰爭時期為背景和以中央政權安全為目的設置的，極少考慮地方經濟文化的發展狀況和有利于地區的發展，因此，越來越不適應以經濟建設為中心的和平發展時期的地方要求。多年來，一直有學者研究我國的行政區劃調整和行政管理體制改革問題，形成了“縮省并縣、省縣直轄、創新市制、鄉鎮自治”的改革原則。在我國行政區劃調整建議方案的研究中，對東隴海地區有兩種建議方案：一是將蘇北、魯南、豫東、皖北的地級市合并設立淮海省，省會徐州；二是將蘇北、魯南的地級市合并設立沂河省，省會新沂。筆者認為，將蘇北、魯南的臨近東隴海線的連云港與日照、臨沂、徐州、宿遷市合并，設立連云港直轄市是最佳方案。其理由：一是我國中央直轄市太少，應在15～20個為宜。特別是連云港處于我國沿海城市帶與新亞歐大陸橋城市帶的交匯點上的節點城市，與處于沿海與長江交匯點上的上海、處于沿海與京九線交匯點上的香港一樣，具有建設國際性海港中心城市的區位優勢，應該首先考慮升格為中央直轄市；二是我國的省多數面積太大，要減少地市級行政層次，省直接管理的縣太多，所以要縮小省的面積，減少縣的數量。而設立淮海省和沂河省的面積都較大，特別是淮海省比現在的江蘇省面積還大許多，且都是欠發達地區，中心城市帶動作用不大；三是世界現代化的經驗證明，國際性海濱港口城市對區域經濟發展的輻射帶動作用是明顯的。在東隴海地區再建一個以農業為主的省，不如再建一個以工業和貿易為主的國際性海港城市，更有利于推進“新四化”建設。因此，設立連云港直轄市，既可以形成以連云港為龍頭城市的隴海蘭新經濟帶，又可以為推進我國行政區劃和行政管理體制改革積累經驗。I6I大陸橋物流聯盟

3.設立連云港直轄市是建立中日韓自由貿易區的戰略選擇I6I大陸橋物流聯盟

2002年11月時任國務院總理的朱镕基在中日韓三國領導人峰會上提出了建立中日韓自由貿易區的倡議，得到了日韓領導人的響應。此后，中日韓三國研究機構對此進行了大量的研究，取得了有價值的成果。從2013年開始，正式啟動中日韓自貿區的談判。對于中日韓自貿區的我國承載城市的選擇，根據“抵近運輸”的原則，我國與日韓海洋運輸最近的港口城市有青島和連云港。由于連云港市是新亞歐大陸橋的東橋頭堡，是我國沿隴海蘭新經濟帶最便捷最經濟的出海口，其經濟腹地有13個省（區），比青島市服務的經濟腹地廣闊，且運輸最順直、最經濟。因此，將連云港市作為中日韓自貿區的承載城市是最佳選擇。但是，連云港市的港口建設和經濟發展水平與青島市相比還有一定的差距。所以，設立連云港直轄市，更好地發揮新亞歐大陸橋東橋頭堡連云港和日照的港口與城市優勢，既是建設中日韓自貿區的我國承載城市的戰略選擇，也是進一步推進我國對外開放的戰略措施I6I大陸橋物流聯盟

4.設立連云港直轄市是實現中原和關中復興的迫切要求I6I大陸橋物流聯盟

我國沿隴海線的中西部，特別是中原和關中地區，在歷史上曾是經濟文化最發達的地區，也是我國夏商周、秦漢、魏晉、隋唐、北宋的政治中心，特別是隋唐時期的西安、洛陽，北宋時期的開封，是國際上一流的大都市，也是外國學習的榜樣，但是，從明清時期落伍了。從清末啟動現代化至今，特別是改革開放以來，我國沿海地區的經濟發展越來越快，涌現了“北上廣”等一批國際性大都市，但是中原、關中地區仍為我國的欠發達地區。其原因之一就是，在海洋經濟時代的中原和關中地區缺少國際性海港中心城市的輻射和帶動。前不久，習近平總書記提出了實現中華民族偉大復興的中國夢，要實現這一要求，必須實現我國中原和關中地區的復興。因此，設立連云港直轄市，打造我國隴海蘭新經濟帶的國際門戶和經濟中心，對于實現中原和關中地區的復興，推進中華民族的偉大復興具有十分重要的意義。I6I大陸橋物流聯盟

5.設立連云港直轄市是推進國家東中西區域合作示范區建設的重要措施I6I大陸橋物流聯盟

2011年5月31日國務院批準在連云港設立國家東中西區域合作示范區。這是我國按照科學發展觀的要求，設立的第一個區域協調發展示范區，其目的是通過示范區的建設，發揮連云港國際性海港城市對中西部地區的吸納和輻射帶動作用，推動中部崛起和西部大開發目標的盡快實現。但是連云港的經濟規模和科教實力不強，難以承擔起帶動中西部發展的重任。所以，通過設立連云港直轄市，將連云港打造成我國沿海中部的國際航運物流中心、金融貿易中心、經濟研發中心、休閑娛樂中心，必將承擔起帶動我國中西部振興崛起的重任，促進我國區域協調發展目標的實現。I6I大陸橋物流聯盟

設立連云港直轄市的I6I大陸橋物流聯盟

不利因素分析I6I大陸橋物流聯盟

前文對設立連云港直轄市可能產生的障礙和影響基本上未涉及，現對其不利因素進行簡要分析。I6I大陸橋物流聯盟

1.設立連云港直轄市得到兩省和其它四市的支持較難I6I大陸橋物流聯盟

設立連云港直轄市對我國區域經濟發展確實具有重大意義，但是對江蘇、山東兩省和日照、臨沂、徐州、宿遷四市的發展，是有影響的。首先是對江蘇、山東兩省的影響。雖然連云港、徐州和宿遷對于江蘇，日照、臨沂對于山東是欠發達地區，但畢竟有那么多自然資源和人口，有工業、港口和科教等基礎，設立連云港直轄市意味著兩省的一部分資源被無償劃出，兩省要無償交出一部分管轄權。其次是對日照、臨沂、徐州、宿遷四市的影響。雖然設立連云港直轄市，其他四市的行政級別并未降低，發展的機遇也會大大增加，但畢竟由原來的獨立城市變成了城市的一至二個區，其行政管理權限縮小了。因此，無論是江蘇、山東兩省的領導，還是日照、臨沂、徐州、宿遷四市的領導，從各自利益和職權考慮，對設立連云港直轄市都不會輕而易舉的表示支持。I6I大陸橋物流聯盟

2.連云港在全國增設中央直轄市的競爭中處于劣勢I6I大陸橋物流聯盟

近十多年來，增設中央直轄市的呼聲一直不斷。據了解，研究者們先后提出了將西安、沈陽、武漢、廣州、南京、鄭州、哈爾濱、成都、杭州、大連、青島、廈門、烏魯木齊等城市升格為中央直轄市的建議。競爭中央直轄市的10多個城市，在行政級別上，基本上都是副省級城市，最起碼也是省會城市，只有連云港是地級市；在經濟發展水平上，基本上都是全國發展水平一流的城市，最起碼也是本省（區）發展水平最好的城市，只有連云港市的發展處于全國平均水平，而且是江蘇的欠發達地區；在科技教育基礎上，基本上都處于全國的先進行列，最起碼也是本省（區）的科教重鎮，而連云港市在科教發展方面與這些城市相比處于后列。這些表明連云港在增設直轄市的競爭中明顯處于劣勢。I6I大陸橋物流聯盟

3.設立連云港直轄市對原五市的發展也會帶來新的問題I6I大陸橋物流聯盟

設立連云港直轄市不僅對連云港市具有里程碑的意義，而且對其它四市也會帶來無限的發展機遇，因為連云港直轄市必將成為全國和世界關注的焦點。然而，五個各有特點的地級市合并升格為直轄市，必然會帶來一些新的問題。一是五市原來都有一套各自有效的行政運行管理模式，如何在此基礎上形成一套統一的新的行政運行管理模式是一件困難的事。解決這個難題，需要繼承和創新，需要堅持和妥協，需要時間和磨合；二是五市原來都有一個符合本市實際的城市總體規劃，如何在此基礎上制定一個符合連云港直轄市實際和發展要求的新的城市總體規劃，將五市的城區合理分工，并組合為整體，形成“一帶（連云港和日照城區）三片（臨沂、徐州、宿遷城區）多點（22個縣城）”城市群，面臨著用智慧去創新的挑戰；三是五市原來都規劃建設了重化工業區、大學城、高新技術產業區等特色園區，需要按新思路和新規劃進行調整建設，如果不調整就會造成新的重復建設，而調整也容易造成新的浪費，這是需要慎重研究解決的問題。I6I大陸橋物流聯盟

對上述不利因素，只要中央下決心，是可以解決的。I6I大陸橋物流聯盟

籌建連云港直轄市的補充建議I6I大陸橋物流聯盟

1.由中央級智囊機構向中央提出設立連云港直轄市的建議方案I6I大陸橋物流聯盟

雖然筆者于2007年提出在連云港設立國家東中西區域合作示范區的建議，但最終由中國社會科學院于2009年以內參的形式報中央領導后，才逐步由設想變為現實。既然設立連云港直轄市對推進現代化建設和實現中國夢具有重大意義，且存在一些困難和問題，就需要有一個部省級機構向中央提出設立連云港直轄市的建議方案，才能促進其變為現實。鑒于由有關省和中央行政部門提出建議比較困難，且容易受到行政職能的制約，而智囊機構有超越地方利益和行政管理限制的優勢，因此建議由中央級智囊機構向中央提出建議方案比較合適。I6I大陸橋物流聯盟

2.將設立連云港直轄市作為全國地方行政管理體制改革的試點I6I大陸橋物流聯盟

推進全國行政區劃和行政管理體制改革是深化改革和促進發展的必然要求。建議中央將設立連云港直轄市作為我國區域協調發展和地方行政體制改革的試點，在給予國家東中西區域合作發展示范區特殊政策的同時，再給予其地方行政管理體制改革試點的特殊政策。特別要在探索創新市制、省（市）縣（市）直轄、鄉鎮自治方面進行大膽嘗試。通過試點，為全國推動行政區劃和行政管理體制改革提供新經驗。I6I大陸橋物流聯盟

3.連云港與日照兩市應超前向建設一體化的國際大都市發展I6I大陸橋物流聯盟

連云港與日照兩市不僅同處于海州灣畔，而且都是自稱為新亞歐大陸橋東橋頭堡的海港城市，產業發展和服務的經濟腹地都是相同的，未來向一體化國際性海港城市發展也是歷史的必然。因此，建議連云港、日照兩市從現在開始，在調整城市總體規劃時，學習香港與深圳向國際大都市一體化發展的做法，有意識地向一體化的國際大都市發展。日照市城市總體向南發展，開辟濤雒港區及臨港產業區，與嵐山港及重化工業區相連，形成以東港為主城區、濤雒與嵐山為大型臨港產業區的“北城南港”的海港城市格局。連云港市城市總體向北發展，新海城區向東北發展與連云城區對接，向北發展與贛榆城區對接；連云區向西發展與新海城區相連；贛榆縣改為區并向東面的海州灣發展，與連云新城隔河相望，促進連云港市形成以海灣新城（含連云新城和贛榆海濱新城）為核心和以新浦海州城區、連云徐圩城區、贛榆北部城區為三極的“一心三極”大型海濱城市的空間格局。連云港市向東北發展，不僅可以實現與日照市對接，而且符合建設國際性海濱城市的戰略目標；連云港市向東北發展，就是實現港產城一體化，符合“以港興市”和“以工興港”的要求；連云港市向東北發展的用地基本上都是低產鹽田、山地和灘涂，符合科學發展觀的要求。否則，不僅占用優質農田和林地，而且延續港與城脫節，使城市更加分散。I6I大陸橋物流聯盟

4.國家批準連云港直轄市為自由港區和中日韓自貿區承載市I6I大陸橋物流聯盟

香港是世界著名的自由港，對促進珠三角地區的發展起到了不可替代的作用。建議國家批準連云港直轄市為自由港區和中日韓自貿區承載市，給予實行關稅、貿易、投資、結算和人員往來的便利化和自由化，試行開展世界主要貨幣結算業務，日本、韓國等國人員進入免簽證等優惠政策；在連云港設立國家開發銀行等政策性銀行分支機構，鼓勵引導外資金融機構和國內股份制商業銀行在連云港設立分支機構，批準成立沿海開發銀行和大陸橋發展銀行，并將總部設在連云港，以發揮資本市場對區域發展的推動作用，將連云港打造成我國的“東方香港”，為促進我國新亞歐大陸橋沿線地區的對外貿易提供國際門戶和優質服務，為實現中華民族的偉大復興提供進一步對外開放的條件。I6I大陸橋物流聯盟

（楊東升 作者系中國社會科學院特約調查員、研究員）I6I大陸橋物流聯盟

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