中國綠色“一帶一路”最新指南新在哪里？
2022-02-23 10:30:52
Landbridge平臺
▲中老鐵路上的中國工作人員。中國最新的綠色“一帶一路”指南要求從事交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的公司應(yīng)“避免占用自然保護(hù)區(qū)和重要生物棲息地。”圖片來源：Kaikeo Saiyasane / Alamy
今年1月，在《對外投資合作綠色發(fā)展工作指引》（以下簡稱“《工作指引》”）發(fā)布后不到六個月，生態(tài)環(huán)境部和中國商務(wù)部又印發(fā)了另一份名字相似的建議——《對外投資合作建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境保護(hù)指南》（以下簡稱“《指南》”）。
這份文件與去年的那份有何不同？有哪些新的內(nèi)容？
簡單來說，新指南不僅重申了2021年工作指引中的建議，更聚焦于“一帶一路”項目整個生命周期內(nèi)環(huán)境風(fēng)險管理的具體問題，為能源、交通、礦業(yè)開采等特定行業(yè)的環(huán)境風(fēng)險管理提供了更詳實的指引。
新指南還反映了最近幾個月更廣泛的發(fā)展。自去年7月的《工作指引》發(fā)布以來，中國就支持海外綠色發(fā)展做出了若干重要承諾，尤其是習(xí)主席承諾中國將不再新建境外煤電項目，并支持發(fā)展中國家綠色低碳能源發(fā)展。11月，他進(jìn)一步表示中國正在探索建立境外項目風(fēng)險的全天候預(yù)警評估綜合服務(wù)平臺。這些聲明都凸顯了需要進(jìn)一步明確企業(yè)在開展海外業(yè)務(wù)時在環(huán)境風(fēng)險問題上所負(fù)有的責(zé)任。因此，新指南進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了2021年《工作指引》的一個要點——開展海外業(yè)務(wù)的中國企業(yè)僅遵守東道國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不再足夠，尤其是在東道國環(huán)境監(jiān)管或執(zhí)法能力不足的情況下。指南鼓勵企業(yè)在當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)不完善的情況下在整個項目周期中都應(yīng)參照國際通行規(guī)則或中國標(biāo)準(zhǔn)。
這是一個重要的進(jìn)展，顯示了中國提高標(biāo)準(zhǔn)的雄心。根據(jù)之前的指導(dǎo)文件，包括2013年商務(wù)部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》，企業(yè)只需遵守東道國的環(huán)境法規(guī)即可。
這份2022年《指南》新增的內(nèi)容還為環(huán)境污染防治、應(yīng)對氣候變化，更為重要的是生物多樣性保護(hù)提供了更好的指引，并在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)、避免占用生物多樣性重點區(qū)域等方面提出了更加具體的行動建議。
《指南》呼吁民營和國有企業(yè)在開展新的海外項目、改擴(kuò)建項目以及并購重組的過程中“貫徹生態(tài)文明理念”，“推動項目綠色高質(zhì)量發(fā)展”。
新指南具體說了什么？
2022年《指南》共有25項內(nèi)容，描述了企業(yè)應(yīng)如何對項目從規(guī)劃到建設(shè)、管理、乃至拆除的整個生命周期內(nèi)的環(huán)境影響進(jìn)行全盤考慮，并公開相關(guān)信息。
因此，《指南》鼓勵企業(yè)：
- 在東道國環(huán)境治理薄弱的情況下，采用國際通用規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)或中國更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；
- 參考國際通行做法，完善內(nèi)部環(huán)境管理體系，設(shè)專門人員負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；
- 選擇熟悉國內(nèi)外環(huán)境法律法規(guī)且有能力提供國際化環(huán)境評估的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)；
指南還鼓勵企業(yè)重點降低三方面的環(huán)境風(fēng)險：
- 污染。應(yīng)控制和減少水、噪音、粉塵、振動、固體廢棄物及其他污染物的排放；
- 氣候。企業(yè)應(yīng)為“應(yīng)對氣候變化作出積極貢獻(xiàn)“，例如優(yōu)先選擇低碳項目（如能源）以及構(gòu)建“綠色供應(yīng)鏈管理體系，實施綠色采購”；
- 生物多樣性。企業(yè)應(yīng)在項目建設(shè)前進(jìn)行有針對性的調(diào)查；若結(jié)果顯示生物多樣性面臨高風(fēng)險，則應(yīng)考慮重新選址。
▲老撾Nam Theun 1號水電項目的施工現(xiàn)場。圖片來源：Alamy
《指南》把這些生態(tài)因素考量融入整個項目周期，包括要求聘請外部專家提供環(huán)境影響評估，與很多國際項目融資良好實踐標(biāo)準(zhǔn)接軌。
此外，《指南》為四個部門提供了具體的環(huán)境風(fēng)險管理建議：
- 能源：企業(yè)應(yīng)重點關(guān)注清潔和可再生能源項目；水電項目應(yīng)減少對水生生物多樣性的不利影響。
- 石化：項目應(yīng)加強(qiáng)控制污染物和溫室氣體排放，預(yù)防環(huán)境事故。
- 礦業(yè)：企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)污染控制和廢物處置措施。
- 交通：交通基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)避免占用自然保護(hù)區(qū)和重要野生生物棲息地。
這四個部門是中國海外投資和建設(shè)，尤其是“一帶一路”項目中最重要的部分，占“一帶一路”項目總值的約70%。
▲克羅地亞韋萊比特山脈，中國-克羅地亞塞尼（Senj）聯(lián)合風(fēng)電項目正在組裝風(fēng)力發(fā)電機(jī)。新版綠色“一帶一路”指南要求企業(yè)“為應(yīng)對氣候變化作出積極貢獻(xiàn)”。圖片來源：Ding Decai / Alamy
如何實施這份新指南？
有若干中國機(jī)構(gòu)已經(jīng)制定了相關(guān)手冊，以幫助綠色發(fā)展原則融入海外項目的設(shè)計和管理。
首先是“一帶一路”國際綠色發(fā)展聯(lián)盟2021年10月發(fā)布的《“一帶一路”項目綠色發(fā)展指南·企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)應(yīng)用手冊》。中國企業(yè)可將其作為補(bǔ)充，特別是作為該聯(lián)盟2020年12月發(fā)布的《“一帶一路”項目綠色發(fā)展指南·基線研究報告》的補(bǔ)充。后者包括的“項目分級分類系統(tǒng)”可以幫助避免和減輕項目生命周期中的環(huán)境影響。這份應(yīng)用手冊提供了一系列核對表，用以評估項目在生物多樣性、溫室氣體排放和污染這三個環(huán)境維度上的表現(xiàn)。它還為金融機(jī)構(gòu)如何評估項目環(huán)境風(fēng)險，以及如何激勵出臺更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以降低這些風(fēng)險提供了清晰的支持。
該聯(lián)盟于去年10月發(fā)布的《“一帶一路”項目綠色發(fā)展指南·鐵路公路行業(yè)綠色發(fā)展指南》是另一份能夠提供實用性幫助的文件。該指南為交通基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)提供了針對性指導(dǎo)，提出了鐵路和公路項目的環(huán)境影響評估指標(biāo)體系。內(nèi)容包括項目的選址選線、生態(tài)和環(huán)境影響、風(fēng)險防范、固體廢物處理、信息公開和公眾參與。
第三是2021年9月發(fā)布的《中國基礎(chǔ)設(shè)施項目第三方市場合作：聯(lián)合融資操作手冊》。該手冊是在英國駐華使館的支持下，由中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院編寫的。報告一步一步地指導(dǎo)項目開發(fā)商，尤其是中國的項目開發(fā)商如何通過在項目初期及其整個生命周期中納入環(huán)境考量，從而將國際項目開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)納入到項目之中，以便更加容易地吸引國際銀行融資。
新指南的影響力將會如何？
和2021年的《工作指引》一樣，新《指南》屬于“軟法”，不能通過法庭來執(zhí)行。但它向中國國有和民營企業(yè)發(fā)出了兩個明確的信號。
其一，中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國內(nèi)外復(fù)雜的環(huán)境問題有了越來越多的認(rèn)識，并且正在積極解決這些問題。隨著中國政府——包括習(xí)主席多次講話——強(qiáng)調(diào)需要應(yīng)對國內(nèi)氣候變化，并在全球氣候和環(huán)境治理中發(fā)揮積極作用，海外貿(mào)易和投資顯然必須支持這一戰(zhàn)略。
其二，新指南展示了中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國際合作伙伴建立共識，以及向國際同行學(xué)習(xí)綠色金融和環(huán)境治理的強(qiáng)大能力。指南以國內(nèi)外研究人員（包括本文作者）共同編寫的《“一帶一路”項目綠色發(fā)展指南》的研究成果以及《“一帶一路”綠色投資原則》為基礎(chǔ)。此外，中國和國際主體之間的高級別研究和政治伙伴關(guān)系，比如中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會，為改善中國環(huán)境治理提供了很多海內(nèi)外的真知灼見。
▲培訓(xùn)中老鐵路工程師。中國的新指南建議在缺乏東道國規(guī)則的地方遵循“國際綠色規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”。Image: Alamy
理想情況下，下一步是什么？
新《指南》是中國海外項目和投資朝著更加綠色的方向發(fā)展的又一個重要里程碑。就我們所知，該指南是所有國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的針對公共或私營企業(yè)海外項目環(huán)境管理指南中最全面的一個。這樣的政策信號對中國企業(yè)，尤其是國有企業(yè)來說更為重要。因為相對于許多西方企業(yè)更容易受金融市場、股東或民間社會等自下而上的信號影響，中國國有企業(yè)更多地受政府和國家領(lǐng)導(dǎo)人自上而下的信號驅(qū)動。
有了這些信號，中國企業(yè)已經(jīng)迅速擱置或退出一些“紅燈”項目。例如，波黑擬建的700兆瓦烏格列維克三號（Ugljevik III）煤電站項目最近就宣布無法獲得中國貸款。
中國企業(yè)最近對內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險管理能力建設(shè)表現(xiàn)出了更大的興趣，同時也越來越多地與環(huán)境專家合作。例如，參與“一帶一路”倡議的所有大型金融機(jī)構(gòu)以及多家企業(yè)都參加了由克萊恩斯歐洲環(huán)保協(xié)會（ClientEarth）、“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟和北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院聯(lián)合舉辦的兩次環(huán)境、社會和治理（ESG）研討會，并討論了近期ESG風(fēng)險管理中存在的問題和取得的進(jìn)展。
▲印尼萬丹省的蘇拉亞（Suralaya）煤電站。印尼政府正承受著來自國內(nèi)外越來越大的壓力，要求其放棄煤電，推動能源轉(zhuǎn)型。圖片來源：© Kasan Kurdi / Greenpeace
正如我們?nèi)ツ甑奈恼滤?，我們預(yù)計中國海外項目的這種綠色化趨勢將繼續(xù)下去，比如通過制定另外的特定行業(yè)指南等途徑。就進(jìn)一步“綠化”中國海外金融而言，我們尤其看到了進(jìn)一步改善環(huán)境風(fēng)險管理的機(jī)會。這可以通過提供更清晰的早期風(fēng)險降低機(jī)制指引來實現(xiàn)。這可能包括明確的環(huán)境影響評估標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與項目開發(fā)，以及允許受影響的當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者直接向融資機(jī)構(gòu)表達(dá)關(guān)切的投訴或舉報系統(tǒng)。
我們也看到接下來為企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)提供更好的環(huán)境信息披露標(biāo)準(zhǔn)，并為氣候變化適應(yīng)項目提供更好指引的重大機(jī)遇。畢竟，推動無論是中國國內(nèi)還是“一帶一路”倡議綠色發(fā)展的關(guān)鍵力量不僅有企業(yè)，還有中國的金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)它們都依照這份新的《指南》讓自己的投資組合變得更加綠色時，整個“一帶一路”就有望變得更加綠色。
（來源：中外對話）
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