“一帶一路”戰(zhàn)略下的對口支援政策創(chuàng)新

摘 要:“對口支援”政策，作為一項具有中國特色的經(jīng)濟發(fā)達或?qū)嵙^強的省市對經(jīng)濟欠發(fā)達省區(qū)實施援助的政策，在控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距、推動西部民族地區(qū)經(jīng)濟與社會較快發(fā)展，以及實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定等方面發(fā)揮著極其重要的作用。當前，我國實施和推進的“一帶一路”戰(zhàn)略，為對口支援政策的創(chuàng)新、完善及全方位、深層次的有效實施，帶來了歷史性的新機遇，提供了新導向。這要求我們找準對口支援政策與“一帶一路”戰(zhàn)略的契合點，推進兩者的有機銜接，發(fā)揮對口支援的政策功能和作用; 從內(nèi)容和類型上完善、創(chuàng)新對口支援政策，實現(xiàn)對口支援的政策轉(zhuǎn)型; 加強對口支援法律制度建設(shè)，從法律層面上對“一帶一路”戰(zhàn)略下的對口支援進行制度設(shè)計，并使之法律化，依法加以規(guī)范。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

“對口支援”政策，作為一項具有中國特色的經(jīng)濟發(fā)達或?qū)嵙^強的省市對經(jīng)濟欠發(fā)達省區(qū)實施援助的政策，在控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距、推動西部民族地區(qū)經(jīng)濟與社會較快發(fā)展，以及實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定方面發(fā)揮著極其重要的作用。當前，國家提出和實施的“一帶一路”戰(zhàn)略，不僅從時機、導向、功能和作用等方面有效促進了對口支援政策創(chuàng)新，而且要求從內(nèi)容、類型和政策轉(zhuǎn)型等方面促進和實現(xiàn)對口支援政策與“一帶一路”戰(zhàn)略的有機銜接，推動對口支援政策的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，并加強和完善相關(guān)法律制度的建設(shè)。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

一、“一帶一路”戰(zhàn)略為對口支援政策創(chuàng)新提供了新機遇和新導向Oka大陸橋物流聯(lián)盟

“對口支援”政策是黨和政府在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，基于我國西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)及中部地區(qū)在經(jīng)濟、文化和社會等方面發(fā)展水平存在的較大差距，以及地區(qū)之間資源分布的不均衡性和互補性的客觀實際，為了控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距，推動西部民族地區(qū)經(jīng)濟與社會較快發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定，于20 世紀 70 年代末開始制定、實施并不斷完善的具有中國特色的東中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達或?qū)嵙^強的省市對西部民族地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達或?qū)嵙^弱的省區(qū)實施援助的一項政策。三十多年來，對口支援政策的實施，有效地促進了東中西部地區(qū)之間的資金、物資、技術(shù)、人才等轉(zhuǎn)移支付，逐步完善了互惠、互助、互利的合作關(guān)系，在一定程度上彌補了橫向財政失衡，控制和縮小了東中西部地區(qū)的發(fā)展差距，維護了民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

然而，多年來，在對口支援政策的實施過程中，由于我們更多地將對口支援看做是中央政府主導、地方政府貫徹實施的“政治任務(wù)型”的發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的“單方支援”，缺乏激勵合作的長效機制及保障措施，一定程度上影響了支援方與受援方雙方的積極性，不利于雙方開展廣泛、深入和持續(xù)的合作，無法實現(xiàn)互利共贏。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

當前，我國實施和推進的“一帶一路”戰(zhàn)略，為對口支援政策的創(chuàng)新、完善及全方位、深層次的有效實施，進一步發(fā)揮其政策功能和作用，帶來了歷史性的新機遇，提供了新導向。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

首先，“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，為中央政府和相關(guān)地方政府通過對口支援政策創(chuàng)新推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提供了戰(zhàn)略抓手。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，取得了舉世矚目的巨大成就，一躍成為世界“第二大經(jīng)濟體”，綜合國力大幅度提升，人民生活水平和質(zhì)量明顯改善。然而，作為一個幅員遼闊的多民族國家，各地區(qū)、各民族經(jīng)濟與社會發(fā)展不平衡，總體上呈現(xiàn)出東快西慢、區(qū)域發(fā)展差距擴大的態(tài)勢，由此帶來了一系列經(jīng)濟社會新問題、新矛盾。在當前世界經(jīng)濟復(fù)蘇動力不足、主要經(jīng)濟體紛紛尋找復(fù)蘇之路、國內(nèi)經(jīng)濟進入“新常態(tài)”之際，黨和政府以全球思維、世界眼光，立足國內(nèi)國際、聯(lián)系歷史和現(xiàn)實，適時地提出了“一帶一路”重大戰(zhàn)略構(gòu)想，在繼續(xù)深化對外開放的同時，為通過對口支援政策創(chuàng)新來推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了戰(zhàn)略抓手。推進“一帶一路”建設(shè)，要求充分發(fā)揮國內(nèi)各地區(qū)的比較優(yōu)勢，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，加強東中西部地區(qū)的互動合作，統(tǒng)籌東中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，全面提升開放型經(jīng)濟水平，[1]特別是實施向西開放戰(zhàn)略，培育國際經(jīng)濟合作新優(yōu)勢。這就要求我們緊緊圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略，創(chuàng)新對口支援政策，推動國內(nèi)地區(qū)之間的互聯(lián)互通，特別是東中西部地區(qū)之間的互聯(lián)互通，更加積極有效地發(fā)揮對口支援政策在推動西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距及實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的功能和作用。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

其次，“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，對西部民族地區(qū)有效承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有重要意義，為對口支援發(fā)揮其政策功能提供了新的空間。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

“一帶一路”戰(zhàn)略的一個重要目標就是擴大西部民族地區(qū)的對外開放水平，促進西部民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，以縮小該地區(qū)與東中部地區(qū)，特別是與東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距。在當前我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)由東部沿海地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)向中西部地區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下，“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，對西部民族地區(qū)有效承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，必將溝通中國內(nèi)陸中西部地區(qū)與中南亞和歐洲國家的聯(lián)系，有利于有效提高西部民族地區(qū)的對外開放程度，為西部民族地區(qū)及全國各地區(qū)的產(chǎn)品流入中南亞和歐洲市場提供一條通道，降低中國產(chǎn)品運往國際市場的運輸成本，并促進西部民族地區(qū)有效承接東部沿海地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，利用自身比較優(yōu)勢快速發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，提升開放型經(jīng)濟水平。這就為中央政府和東中部地區(qū)，特別是東部沿海地區(qū)地方政府在新的歷史條件下創(chuàng)新對口支援政策，提供了新的空間。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

最后，“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，為東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)與西部民族地區(qū)地方政府之間在對口支援中加強府際合作提供了新導向。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

“一帶一路”戰(zhàn)略中的互聯(lián)互通，要求在新的歷史條件下創(chuàng)新對口支援政策，強化東中西部地區(qū)地方政府之間的相互合作，共同建設(shè)“一帶一路”，提升開放型經(jīng)濟水平。為此，要全方位推進東中西部地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施及體制機制、資金流、技術(shù)流、人才流和信息流等層面的互聯(lián)互通建設(shè)，形成區(qū)域經(jīng)濟一體化或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及跨區(qū)域合作的大格局，互惠互利，互通有無。要有效處理好各方面的利益關(guān)系，確定能夠兼顧支援方與受援方雙方或多方利益的項目，拓寬合作領(lǐng)域、范圍及其內(nèi)容，創(chuàng)新合作方式和模式，逐步形成對口支援的良性循環(huán)。要加快完善“一帶一路”總體布局，通過簽署東中西部地區(qū)地方政府間的合作框架協(xié)議，攜手制定整體規(guī)劃，明確東中西部地區(qū)及各地區(qū)省市區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中的定位和職責，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，在協(xié)同合作中全面提升開放型經(jīng)濟水平。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

二、在兩個“互聯(lián)互通”中發(fā)揮對口支援的政策功能和作用Oka大陸橋物流聯(lián)盟

“一帶一路”首先是互聯(lián)互通的戰(zhàn)略，[2]即中國與世界的互聯(lián)互通，以及國內(nèi)各地區(qū)之間，特別是東中西部地區(qū)之間的互聯(lián)互通; 不僅是基礎(chǔ)設(shè)施上的互聯(lián)互通，而且還是體制機制、資金流、技術(shù)流、人才流和信息流層面的互聯(lián)互通。新的歷史條件下，創(chuàng)新、完善和實施對口支援政策，要同推進“一帶一路”建設(shè)有機結(jié)合起來，緊緊圍繞國際國內(nèi)兩個“互聯(lián)互通”，發(fā)揮對口支援的政策功能和作用。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

首先，把對口支援同推進中國與世界的互聯(lián)互通有機結(jié)合起來，發(fā)揮對口支援的政策功能和作用。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

改革開放 30 多年來，我國的對外開放盡管是從沿海和陸路兩個方向進行的，但主要還是以東部沿海地區(qū)為依托、以海路為主要通道的面向亞太地區(qū)和歐洲的對外開放。這是因為，東部沿海地區(qū)交通通訊便捷、工業(yè)基礎(chǔ)相對好、技術(shù)及管理水平比較高、科技文化教育事業(yè)比較發(fā)達，以及與世界的聯(lián)系相對密切。在東部沿海地區(qū)及其14個沿海城市優(yōu)先實行對外開放，可以充分發(fā)揮其比較優(yōu)勢，更好地利用其他國家和地區(qū)的資金、技術(shù)、知識和市場，推動該地區(qū)企業(yè)的設(shè)備更新改造和新產(chǎn)品、新技術(shù)的開發(fā)創(chuàng)造，增強產(chǎn)品在國際市場上的競爭能力，促使東部沿海地區(qū)及其14 個沿海城市從內(nèi)向型經(jīng)濟向內(nèi)外結(jié)合型經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，同時發(fā)揮其對內(nèi)地的輻射作用，帶動中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。與此相比，陸路方面的對外開放相對滯后，原因恰恰在于中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重心在東部沿海地區(qū)，而西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后。西部民族地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，交通通訊不發(fā)達，走出去的通道不多，而且這些通道還受到多種國內(nèi)國際因素的掣肘而無法有效發(fā)揮作用。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

經(jīng)過 30 多年的對外開放，我國逐步形成了以經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、沿江沿河開放港口城市及沿邊開放城鎮(zhèn)為層次序列的對外開放格局。實施“一帶一路”戰(zhàn)略，要求我們進一步從海陸兩個方面推進對外開放和對外延展，特別是從陸路方面加大對外開放和對外延展，最大限度和最大可能地拓展中國的外部利益。今后一段時間內(nèi)，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)對口支援西部民族地區(qū)的項目，應(yīng)當緊緊圍繞交通、通訊、能源設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容開展，推進國內(nèi)地區(qū)之間，特別是東中西部地區(qū)之間的互聯(lián)互通，為整個中國與世界的陸路互聯(lián)互通奠定基礎(chǔ)。同時，在中央政府的領(lǐng)導下，東中西部地區(qū)要相互合作，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，積極參與高鐵外交，共同推進國際骨干通道建設(shè)，逐步形成連接亞洲各次區(qū)域及亞歐非之間的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進中國與世界的互聯(lián)互通，以突破傳統(tǒng)瓶頸對我國陸路對外開放和對外延展的束縛與掣肘。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

其次，把對口支援與國內(nèi)各地區(qū)之間的互聯(lián)互通有機地銜接起來，發(fā)揮對口支援的政策功能和作用。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

由于長期受制于國內(nèi)多種因素，特別是地理上的自然分割、非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國逐步形成了區(qū)域之間的發(fā)展不平衡，特別是東部沿海地區(qū)與西部民族地區(qū)之間發(fā)展差距較大。以地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入、國內(nèi)投資、利用外資、技術(shù)市場成交額、高等學校及其在校生為例，兩大地區(qū)之間存在較大發(fā)展差距。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

截至 2014 年底，東部沿海地區(qū)生產(chǎn)總值為378727.5 億元，西部民族地區(qū)的為 106147. 3 億元，東部沿海地區(qū)是西部民族地區(qū)的3.57 倍; 東部沿海地區(qū)財政收入為 44007.05 億元，西部民族地區(qū)的為 12062.57 億元，東部沿海地區(qū)是西部民族地區(qū)的 3.65倍; 東部沿海地區(qū)吸收國內(nèi)投資233529.3億元，西部民族地區(qū)為 101188.4 億元，東部沿海地區(qū)是西部民族地區(qū)的 2.31 倍; 東部沿海地區(qū)利用外資 2928.8 億元，西部民族地區(qū)為230.2 億元，東部沿海地區(qū)是西部民族地區(qū)的12.2 倍; 東部沿海地區(qū)技術(shù)市場成交額為5697.68億元，西部民族地區(qū)為 442.16 億元，東部沿海地區(qū)是西部民族地區(qū)的 12.87 倍; 東部沿海地區(qū)擁有高等學校 1096所、在校學生 10976389人，西部民族地區(qū)擁有高校472 所、在校學生4414632人，東部沿海地區(qū)高等學校數(shù)及其在校學生數(shù)分別是西部民族地區(qū)的 2.32倍和2.47倍。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

國內(nèi)東中西部地區(qū)，特別是東部沿海地區(qū)與西部民族地區(qū)之間的地區(qū)發(fā)展差距，必然會影響各地區(qū)之間實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及資金流、技術(shù)流、人才流和信息流的互聯(lián)互通，進而影響中國與世界的互聯(lián)互通，影響“一帶一路”戰(zhàn)略的推進。因此，國內(nèi)地區(qū)之間的互聯(lián)互通，實際上就是地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小差距的過程，要求進一步發(fā)揮對口支援的政策功能和作用，加大東中部地區(qū)對西部民族地區(qū)的對口支援力度，以地區(qū)間的互聯(lián)互通帶動和促進西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

最后，根據(jù)兩個“互聯(lián)互通”的不同要求，確定對口支援的內(nèi)容和重點，發(fā)揮對口支援在國內(nèi)國外互聯(lián)互通中的政策功能和作用。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

在國外互聯(lián)互通方面，以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容，[1]按照中央政府的統(tǒng)一部署，在對口支援中加強東中西部地區(qū)地方政府間的合作，共同推進“一帶一路”建設(shè)，加快中國與外部世界的互聯(lián)互通進程。在國內(nèi)互聯(lián)互通方面，東中西部地區(qū)不僅是基礎(chǔ)設(shè)施上的互聯(lián)互通，還是體制機制、資金流、技術(shù)流、人才流和信息流層面的互聯(lián)互通，對口支援應(yīng)當以此為主要內(nèi)容和重點，加強東中西部地區(qū)地方政府間的互動合作，發(fā)揮對口支援的政策功能和作用，加大東中部地區(qū)對西部民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及體制機制、資金、技術(shù)、人才、信息的對口支援。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

三、“一帶一路”戰(zhàn)略下對口支援政策創(chuàng)新的路徑選擇與法治保障Oka大陸橋物流聯(lián)盟

“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，要求從內(nèi)容、類型和政策轉(zhuǎn)型等方面推進和實現(xiàn)對口支援政策創(chuàng)新。為此，要求我們找準對口支援政策與“一帶一路”戰(zhàn)略的契合點，推進兩者的有機銜接，從內(nèi)容和類型上完善與創(chuàng)新對口支援政策; 在培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟中加強地方政府間的互動合作，實現(xiàn)由“單方受益型”對口支援向“雙向共贏型”對口支援的政策轉(zhuǎn)型; 加強對口支援法律制度建設(shè)，從法律層面上對“一帶一路”戰(zhàn)略下的對口支援進行制度設(shè)計，使之法律化，依法規(guī)范對口支援。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

首先，緊緊圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略及其互聯(lián)互通，從內(nèi)容、類型上進一步完善和創(chuàng)新對口支援政策。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

以往，對口支援的內(nèi)容和類型主要是災(zāi)難援助、經(jīng)濟援助、醫(yī)療援助和教育援助。與“一帶一路”戰(zhàn)略銜接后，就要求東中部發(fā)達地區(qū)還要在體制機制方面加強對西部欠發(fā)達地區(qū)的對口支援。體制機制建設(shè)的相對滯后，是制約西部民族地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的一個重要制度性因素。[3]Oka大陸橋物流聯(lián)盟

改革開放以來，我國實行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和梯度發(fā)展戰(zhàn)略，以此來推進中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，這就決定了較優(yōu)惠的政策和制度創(chuàng)新的探索只能給予少數(shù)地區(qū)、少數(shù)產(chǎn)業(yè)或者少數(shù)人。東部沿海地區(qū)由于其相對優(yōu)越的自然、經(jīng)濟和人文歷史條件及區(qū)位優(yōu)勢，成為中央政府實施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的受益者。與此相適應(yīng)，中央政府的制度供給明顯向東部沿海地區(qū)地方政府傾斜，由此形成西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)之間制度供給的不平衡態(tài)勢。[4]長期的非均衡制度供給的直接后果就是造成了東部沿海地區(qū)與西部民族地區(qū)在體制機制上存在著嚴重的“二元化”現(xiàn)象，導致國內(nèi)市場存在著嚴重的分割現(xiàn)象。根據(jù)我國研究市場化進程的知名中青年經(jīng)濟學者樊綱、王小魯?shù)热说臏y算，2007 年，西部民族地區(qū) 10 個省區(qū)與東部沿海地區(qū) 11 個省市的市場化進程差距較大。東部沿海地區(qū)市場化進程指數(shù)排序為上海、浙江、廣東、江蘇、天津、北京、福建、山東、遼寧、河北、海南，其 市 場 化 進 程 指 數(shù) 分 別 為11.71、11.39、11.04、10.55、9. 76、9. 55、9. 45、8. 81、8. 66、7. 11、6.88。相比之下，西部民族地區(qū)市場化進程指數(shù)則低于東部沿海地區(qū)，具體排序為四川、內(nèi)蒙古、廣西、云南、寧夏、貴州、新疆、甘肅、青海、西藏，其市場化進程指數(shù)分別為 7.66、6.40、6.37、6.15、5.85、5.57、5. 36、5. 31、4. 64、4.25。西部民族地區(qū) 10 個省區(qū)除四川略高于東部沿海地區(qū)市場化進程指數(shù)最低的海南外，其余 9 個省區(qū)均低于東部沿海地區(qū)市場化進程指數(shù)最低的海南。[5]( 259)市場化程度偏低，成為制約西部民族地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的主要體制機制因素。加之各種形式的地方保護主義的存在，國內(nèi)的統(tǒng)一大市場實際上始終沒有形成。在此情形下，互聯(lián)互通形同一句空話。為此，我們要在推進“一帶一路”戰(zhàn)略中，進一步完善對口支援政策，增加體制機制方面的對口支援內(nèi)容和類型，并主要通過以下途徑實現(xiàn): 一是建立東中部地區(qū)，特別是東部沿海地區(qū)與西部民族地區(qū)各級黨政主要領(lǐng)導雙向交流、掛職制度，在工作中學習、引進和輸入發(fā)達地區(qū)成熟的體制機制。對于西部民族地區(qū)來說，體制機制創(chuàng)新的過程，就是一個在工作中發(fā)現(xiàn)、學習、模仿和超越東部沿海地區(qū)的過程。二是西部民族地區(qū)各級黨政部門、事業(yè)單位通過各種形式和途徑將干部派往東中部地區(qū)，特別是東部沿海地區(qū)定期任職，在工作中感受、體驗和學習發(fā)達地區(qū)成熟的體制機制。三是將干部教育培訓工作納入對口支援范疇，按照中共中央印發(fā)的《干部教育培訓工作條例》規(guī)定，由東中部地區(qū)，特別是東部沿海地區(qū)有關(guān)干部培訓Oka大陸橋物流聯(lián)盟

機構(gòu)負責培訓西部民族地區(qū)干部。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

其次，在培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟中加強府際合作，實現(xiàn)由“單方受益型”對口支援向“雙向共贏型”對口支援的政策轉(zhuǎn)型。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

2015 年 3 月，國務(wù)院授權(quán)國家發(fā)展與改革委員會、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》要求: “充分發(fā)揮國內(nèi)各地區(qū)比較優(yōu)勢，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，加強東中西互動合作，全面提升開放型經(jīng)濟水平。”[1]因此，探尋對口支援政策與“一帶一路”戰(zhàn)略的契合點，推進對口支援與“一帶一路”的有機銜接，要求在培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟中加強東中西部地區(qū)地方政府間的互動合作，實現(xiàn)由“單方受益型”對口支援向“雙方共贏型”對口支援的政策轉(zhuǎn)型。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

改革開放以來，我國的對外開放主要是發(fā)展外向型經(jīng)濟，通過引進國外資金、利用國外技術(shù)、依靠出口和增加外匯儲備等方式推動國民經(jīng)濟的發(fā)展。經(jīng)過 30 多年的發(fā)展，今天的中國不僅資金雄厚，而且有些技術(shù)如高鐵、核電、光伏、航天、衛(wèi)星導航系統(tǒng)等已經(jīng)處于國際領(lǐng)先水平，而且產(chǎn)能過剩。因此，對外開放不能重復(fù)以往只是引進國外資金、利用國外技術(shù)和增加外匯儲備的方式，更重要的是要讓中國的資金、技術(shù)及過剩產(chǎn)能走出去，使其在國際市場上流動和活躍起來，實現(xiàn)資源在世界范圍內(nèi)的最優(yōu)配置，發(fā)展開放型經(jīng)濟，并且不斷提升開放型經(jīng)濟的水平。在此背景下，進一步推進對口支援和發(fā)揮其政策功能，要求實現(xiàn)對口支援政策與“一帶一路”戰(zhàn)略的契合，加強東中西部地區(qū)府際合作，在培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟中實現(xiàn)由“單方受益型”對口支援向“雙向共贏型”對口支援的政策轉(zhuǎn)型。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

第一，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，合力培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟，在合作中實現(xiàn)利益共享。東中西部地區(qū)地方政府要依據(jù)各自的比較優(yōu)勢，通過制定、簽訂和實施有效的合作協(xié)作政策、協(xié)議及措施，推動區(qū)域間合作互動和產(chǎn)業(yè)聚集，培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟。在當前和今后的一定時期內(nèi)，東中西部地區(qū)地方政府要圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略，通過對口支援，合力打造新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，加快建設(shè)廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)，建設(shè)內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙向北開放的重要窗口，打造云南大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作新高地，以及推進西藏與尼泊爾等國家邊境貿(mào)易和旅游文化合作，等等。鼓勵企業(yè)積極主動地參與價值鏈分工，在協(xié)同促進企業(yè)整體競爭優(yōu)勢提升及企業(yè)所在行業(yè)盈利能力提高的同時，分享企業(yè)及行業(yè)成長的溢出效應(yīng)，實現(xiàn)東中西部地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

第二，構(gòu)建良性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機制，確保互利共贏。東中西部地區(qū)地方政府要充分利用對口支援Oka大陸橋物流聯(lián)盟

區(qū)域合作平臺機制，將承接東部沿海地區(qū)及中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的工作與構(gòu)建東中西部地區(qū)互動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)合作體系相結(jié)合，積極構(gòu)建良性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機制。在平等自愿、合理有效的原則下，以西部民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要為基礎(chǔ)，優(yōu)先轉(zhuǎn)移有利于西部民族地區(qū)長期發(fā)展的產(chǎn)業(yè); 鼓勵東部沿海地區(qū)經(jīng)濟效益優(yōu)勢大的龍頭企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點對象，為西部民族地區(qū)帶去優(yōu)良的技術(shù)、設(shè)備、人才和經(jīng)驗，切實優(yōu)化西部民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

第三，探索建立和發(fā)展以“飛地經(jīng)濟”為主要內(nèi)容的地區(qū)間資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的跨區(qū)域經(jīng)濟合作模式。鼓勵東中西部地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，推動東部沿海地區(qū)強優(yōu)企業(yè)以兼并收購的方式，與西部民族地區(qū)本土優(yōu)勢企業(yè)開展股權(quán)合作，利用股份制企業(yè)特有的利益共享、風險共擔機制，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移微觀主體與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)及其承接主體之間的利益關(guān)系，做大做強西部民族地區(qū)優(yōu)勢企業(yè)。同時，除東部沿海地區(qū)“異地辦廠”這種“飛地經(jīng)濟”形式外，西部民族地區(qū)地方政府還可以“筑巢引鳳”，通過與東部沿海地區(qū)相關(guān)省市政府簽訂協(xié)議，雙方就共同推進在西部民族地區(qū)建設(shè)東部沿海地區(qū)相關(guān)省市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強跨地區(qū)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、人才、項目、管理、信息等方面的合作與交流，共謀發(fā)展，互利共贏。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

最后，加強對口支援法律制度建設(shè)，從法律層面上對“一帶一路”戰(zhàn)略下對口支援進行制度設(shè)計，并使之法律化，依法規(guī)范對口支援。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

1984 年 5 月 31 日頒布實施的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》對對口支援問題雖然有所涉及和規(guī)定，但這些原則性規(guī)定相對而言過于模糊。總體來講，《民族區(qū)域自治法》仍然把對口支援當做中央政府主導、地方政府貫徹實施的“政治動員式”的東中部發(fā)達地區(qū)，特別是東部沿海地區(qū)對西部欠發(fā)達地區(qū)“單邊支援”的“政治任務(wù)”，因而缺乏激勵合作的長效機制及保障措施，一定程度上影響了支援方與受援方雙方的積極性，不利于雙方開展廣泛、深入和持續(xù)的合作，從而實現(xiàn)互利共贏。因此，在實施和推進“一帶一路”戰(zhàn)略中，有必要對對口支援政策進行制度設(shè)計，并使之法律化，依法規(guī)范對口支援。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

第一，把對口支援從“政治任務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;法律義務(wù)”，從法律層面上對對口支援進行制度設(shè)計，以立法的形式規(guī)范對口支援工作。主要包括:明確哪些條件下可以啟動對口支援，哪些層級的政府和部門有權(quán)力啟動對口支援; 對口支援的程序有哪些，援助方和被援助方各自有哪些權(quán)利和義務(wù); 對口支援的標準、范圍和時效性等，[6]也就是說，“一帶一路”戰(zhàn)略下的對口支援，對于各個地方政府來說，參與對口支援，既是完成一項重要的政治任務(wù)，也是在履行法律義務(wù)，并且要在主要的工作環(huán)節(jié)中有法可依，有章可循。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

第二，依法規(guī)范中央政府與地方政府在對口支援中的責任。在不同類型的對口支援中，中央政府和地方政府應(yīng)當分別承擔不同的責任，這需要由法律作出規(guī)定和制度安排。而劃分中央政府與地方政府責任的關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行的財政制度，特別是要在合理規(guī)定中央和地方稅收分成比例的基礎(chǔ)上建立完善的縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度和橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，這同樣需要以立法的形式加以規(guī)范。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

第三，依法規(guī)范地方政府在對口支援中的互動合作關(guān)系，為實現(xiàn)由“單方受益型”對口支援向“雙向共贏型”對口支援的轉(zhuǎn)變提供法律保障。當前，在“一帶一路”戰(zhàn)略下，當務(wù)之急在于促進東中西部地區(qū)間的互聯(lián)互通和經(jīng)濟社會一體化，使支援方和受援方盡快走到同一個發(fā)展平臺上。對于支援方之間的“援助競賽”，則要確保將其控制在一個合理的范圍內(nèi)，以期收到既能夠激發(fā)援助熱情又盡可能減少資源浪費的效果。另外，還要注意引導在受援方之間開展多種形式的區(qū)域合作，如消除行政壁壘、加強經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，為東中西部地區(qū)間的互聯(lián)互通和區(qū)域經(jīng)濟一體化奠定必要的基礎(chǔ)。Oka大陸橋物流聯(lián)盟

注釋:　Oka大陸橋物流聯(lián)盟

①東部沿海地區(qū)指遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南 11 個省市，西部民族地區(qū)指內(nèi)蒙古、廣西、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆 10 個省區(qū)。表中數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2014 年版。參考文獻:Oka大陸橋物流聯(lián)盟

[1]推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動[EB/OL].新華網(wǎng)，http: / /news.xinhuanet.com/fortune / 2015-03 / 29 / c_127633221.htm，2015-03-29.Oka大陸橋物流聯(lián)盟

[2]彭剛，任奕嘉.互聯(lián)互通: 經(jīng)濟新常態(tài)下的國家戰(zhàn)略[J].學術(shù)前沿，2015，Oka大陸橋物流聯(lián)盟

(3) .[3]任維德.社會轉(zhuǎn)型與西部開發(fā)[J].內(nèi)蒙古大學學報( 人文社會科學版) ，2001，(2) .Oka大陸橋物流聯(lián)盟

[4]鄧大才.東西部制度安排的非均衡性與西部的制度創(chuàng)新[J].探索，2001，( 1) .Oka大陸橋物流聯(lián)盟

[5]樊綱，王小魯，朱恒鵬.中國市場化指數(shù)———各地區(qū)市場化相對進展 2009 年報告[R].北京: 經(jīng)濟科學出版社，2010.Oka大陸橋物流聯(lián)盟

[6]朱光磊，張傳彬.系統(tǒng)性完善與培育府際伙伴關(guān)系[J].江蘇行政學院學報，2011，( 2) .Oka大陸橋物流聯(lián)盟

任維德( 內(nèi)蒙古大學公共管理學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021)Oka大陸橋物流聯(lián)盟

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